Україна і корупція: найбільші прорив та занепокоєння

Країни без жодного корупційного прояву не існує. Однак, для суб’єктності на міжнародній арені важливою є імплементація механізмів подолання явища й запобігання йому. Згідно з даними Transparency international, з 2012 року Україна піднялася з 26 балів зі 100 можливих до 35, досягнувши найкращого результату, 36 балів, у 2023 році. Проте, корупція лишається одним з провідних приводів для занепокоєння як для українців, так й іноземних партнерів. Який шлях подолання явища пройшла держава та на якій стадії боротьба зараз?

Корупція за часів Незалежності: початок, кульмінація, сучасність

Після розпаду Радянського союзу Україна успадкувала роками вибудований корупційний  апарат. В умовах, коли деякі базові речі можна було отримати лише маючи відповідні знайомства, корупція могла ставати єдиним інструментом досягнення мети, але вже після демократизації та приватизації спосіб функціонування залишився.

Суттєвий злам став у 2014 році після Революції гідності. Тоді, як реакція на запит суспільства до прозорості, постала низка ініціатив: Національне агентство з питань запобігання корупції, відповідальне за формування антикорупційної політики; Національне антикорупційне бюро України, що викриває та розслідує корупційні злочини; Спеціалізована антикорупційна прокуратура та Вищий антикорупційний суд, що  розпочав роботу трохи згодом, у 2019 році. Ці події зруйнували міт щодо «корупційного менталітету» українців. Тоді ж було закладено й основу — Закон України про запобігання корупції, що мав відповідати міжнародним стандартам, хоча перший закон «Про боротьбу з корупцією», що не мав значного фактичного впливу, прийняли ще в 1995 році. Саме співпраця з партнерами з інших країн є перевагою нової системи.

 Нова антикорупційна структура спрямована на боротьбу зі злочинами топпосадовців. Згідно із підслідністю НАБУ, зазначеною на сайті, станом на зараз йдеться про нецільове використання сумою понад 1 514 000 грн, та вона може змінюватись, адже має відповідати 500 прожитковим мінімумам. З першого січня 2020 набув чинності закон щодо скасування недоторканності депутатів, зокрема їхньої затримки чи арешту без згоди Верховної Ради, що також полегшило процес притягнення до відповідальності.

Наразі найбільш резонансним вважається викриття голови верховного суду України (найвищого суду в системі судоустрою України). Позитивною зміною є приклади притягнення до відповідальності чинних держслужбовців, як-от спіймання на хабарі заступника міністра енергетики.

Державне бюро розслідувань бере на себе випадки як високої, так і середньої ланок. Побутовою корупцією може займатись Національна поліція України. Бюро економічної безпеки було створено для боротьби з економічними злочинами.

Роман Вербовський, юрист Центру протидії корупції розповів The Ukrainian Review про трансформацію корупційних явищ в Україні: 

До 2015 року корупція в Україні мала більш масовий і системний характер. Вона була вбудована у саму систему управління, економіку, судочинство, і навіть освіту та медицину. Так, у ті часи – до появи революційної системи Prozorro – чи не найбільше держава могла втрачати через державні закупівлі. Наприклад, значна частина здійснювалась поза межами державного контролю за безконкурентною процедурою (в одного “потрібного” постачальника), а інформація про тендер не оприлюднювалась.

Внаслідок відсутності конкуренції та штучного обмеження доступу до ринку добросовісних постачальників ціни на товари й послуги зростали часом утричі й більше. Різниця становила “відкат” чиновникам. І навіть в разі виявлення таких оборудок правоохоронні органи майже ніяк не реагували.

Дипломатичні втрати й інформаційні маніпуляції

Наратив про корупцію активно використовується Росією як для дестабілізації ситуації в Україні, так і для підриву довіри іноземних партнерів, що призводить до втрати потенційних інвестицій. В інтерв’ю для Denik.cz уповноважений уряду Чехії з відновлення України Томаш Копечний зазначив, що корупція може турбувати підприємців більше, ніж ризики війни.

Центр стратегічних комунікацій та інформаційної безпеки опублікував соціологічне дослідження “Корупція в Україні 2024: розуміння, сприйняття, поширеність”, проведене Info Sapiens, яке торкається зокрема теми поширення російської дезінформації. Згідно з ним, українці стали більше повідомляти про випадки корупції, однак більшість (89%) вважає її найбільшою загрозою після російської агресії. Та виокремлення корупції як приводу для занепокоєння притаманно й мешканцям інших країн. Згідно з опитуванням щодо ставлення громадян до корупції від Єврокомісії за 2024 рік, більшість громадян ЄС вважають, що корупція є поширеним явищем у їхній країні, середній показник по ЄС – 68 %. Щодо індексу сприйняття корупції, де в Україні зараз 35 балів, то найкращий показник, 90 балів, у Данії, а найгірший 8 – у Південного Судану. Сама ж Росія, яка масштабує проблему української корупції в інфопросторі,  має 22 бали.

Переважно ворожі наративи стосуються тем постачання озброєнь та відновлення України. Другим компонентом діяльності Європейська антикорупційна ініціатива, спрямована на підтримку України, що фінансується ЄС, співфінансується і впроваджується Міністерством закордонних справ Данії, визначає підтримку відбудови.

Олександр Калітенко, юридичний радник Transparency International Ukraine прокоментував для The Ukrainian Review динаміку України в рейтингу: 

Дійсно, ми втратили один бал. Але, фактично, можна сказати, що він знаходиться за методологією дослідження в межах похибки. Однак це має стати сигналом для державних органів України, що внесення формальних змін і звітування про боротьбу з корупцією не системне, а точкове є недостатнім. Драйверами змін залишаються реформи, спрямовані на євроінтеграцію і виконання міжнародних зобов’язань. 

Щодо нашої більш довготривалої динаміки, вона більш позитивна. Ми за одинадцять останніх років в індексі виросли на 10 балів. Це гарний показник, тому що фактично ми зросли на найбільшу кількість балів серед усіх країн-кандидатів до Європейського Союзу за цей час. І, звісно, у нас були і відкати назад, і стрибки вгору, але фактично все одно маємо те, що Україна з 2014 року показала досить суттєвий статистично означений прогрес, і це, звісно, є позитивним прикладом для світу, тому що, на жаль, у світі не так багато таких прикладів спостерігається, навпаки застій, бо середній бал по світу не змінюється уже понад 10 років.  CPI будуються на даних 13 різних досліджень міжнародних установ, організацій, експертів-аналітиків, керівників бізнесу тощо. 

Звітність і викривачі

Що стосується прозорості даних України, то згідно з дослідженням The Open Data Maturity 2024, у фокусі якого — країни Європи, то Україна отримала 97 відсотків, і згідно з класифікацією належить до країн, що задає тренди. В Україні в публічному доступі є система закупівель Prozzoro, де проводяться відкриті конкурси, електронні декларації, інформація про розподіл бюджетів, судові рішення й кінцеві бенефіціари. Та взірцевий рівень відкритості не дорівнює найвищим показникам у боротьбі з корупцією, адже далі ці дані мають опрацьовуватись потенційними викривачами. Про особливості прозорості Олександр Калітенко розповів наступне:

До прозорих систем закупівлі були закриті. Декларації подавалися у відділ кадрів організацій, де працює декларант в паперовому вигляді, заповнені від руки, незрозумілим почерком, з обмеженими змістом полів, і не було жодної відповідальності за їхнє неподання або брехню. 

Коли все ж  запустили електронну систему подання декларацій, де вони всі були  в одному реєстрі, у цілодобово доступному і відповідальністю, я пам’ятаю обкладинки журналів, на яких були просто золоті гори деяких чиновників. І це, в принципі, кожного року відлунюється. Інколи дуже важко піймати за руку на гарячому під час отримання хабарів, зате, якщо людина веде спосіб життя, який не співвідноситься з її офіційними доходами, то тут вже можна говорити про незаконне збагачення, конфіскацію таких активів, і потрапляння до в’язниці. І, звісно, в цьому велика є заслуга цієї прозорості, бо журналісти-розслідувачі й громадські активісти аналізують закупівлі, декларації,  виходять з сюжетами, які отримують великий суспільний резонанс. 

Сприйняття — це річ суб’єктивна. Наш індекс називається “сприйняття корупції”,  ми його не назвали просто “індекс корупції”, тому що корупція — це явище карне, воно спеціально приховується. І якщо ми будемо говорити тільки про, наприклад, кількість посадок, то будемо більше говорити про роботу правоохоронних органів та судових. Якщо ми будемо говорити про кількість скандалів, то таким чином ми більше скажемо про рівень свободи слова та об’єднань в ГО. Враховуючи те що Україна веде боротьбу за власне існування, всі корупційні скандали ми оцінюємо як такі  як такі, що свідчать про роботу антикорупційних органів навіть в умовах повномасштабної війни. Було б набагато гірше якщо ми б не чули ніяких викриттів і  не продовжували б бачити декларації, наприклад, чи закупівлі.

В умовах підвищеної конфіденційності даних через війну Україна все одно дотримується принципів відкритості. Роман Вербовський пояснює зміни, що були впроваджені з повномасштабним вторгненням задля зменшення ризиків:

Після початку повномасштабного вторгнення через очевидні причини Україна була змушена внести певні зміни щодо доступу до інформації стосовно статків чиновників та держзакупівель. Проте наразі практично всі раніше впроваджені інструменти прозорості відновлені.

Зокрема 24 лютого 2024 року НАЗК закрило реєстр декларацій посадовців і припинило їхню перевірку. Проте вже у 2023 році завдяки запиту від українських громадян у вигляді петиції до Президента України доступ до декларацій та їхню перевірку у НАЗК було відновлено.

Також було змінено і деякі правила публічних закупівель. Зокрема було дозволено проводити закупівлі без відкритих торгів для об’єктів критичної інфраструктури, або ж за участі лише одного учасника (раніше потрібно було щонайменше двоє). Крім того, стало можливим змінювати правила закупівель у так званому “річному режимі”. Тобто тепер правила можуть регулюватись не законом, а постановою Кабінету міністрів.

Прозорість допомагає громадськості аналізувати процеси. Про її роль та досягнення ЦПК зокрема Роман додає:

Громадськість відіграє важливу роль у протидії корупції, адже моніторинг та виявлення корупційних ризиків – це надійний запобіжник. Лише ЦПК за майже 13 років свого існування проадвокатував понад 50 законів, повʼязаних з антикорупцією. Зокрема ми координували кампанії зі створення НАБУ, САП, ВАКС, запровадження електронних декларацій, криміналізації незаконного збагачення та будівельних кошторисів тощо. Брали участь у створенні реформ митниці, оборонних закупівель, БЕБ та судової реформи. 

Крім цього, ми постійно працюємо над тим, щоб не допустити відкат позитивних змін та відбити шкідливі ініціативи. З останнього – у листопаді минулого року ЦПК збив законопроєкт №10242, який відкрив би владі нові можливості для переслідування та покарання журналістів та їхніх джерел. Ще раніше, у жовтні, через розголос ЦПК і медіа депутати відмовилися від ідеї протягувати законопроєкт №11340, який би дозволив корупціонерам відкупитися від суворого покарання.

Найбільш корумповані сектори

Згідно зі звітом НАБУ за 2024 рік, найбільше проваджень (101 з 658) було відкрито щодо правоохоронних та наглядових органів, 95 – у сфері оборони. Та це звіт лише однієї ланки, тож фокус змінюється залежно від перспективи, з якої розглядається проблема. Міжнародній торгівлі перешкоджає корупція на митниці, і у 2023 Верховна Рада прийняла законопроєкт, метою його стало перезавантаження системи з елементами покращення контролю. Роман Вербовський зазначає:

Згідно з опитуванням Київського міжнародного інституту соціології (КМІС), серед найбільш корумпованих інституцій українці називають митницю. Саме тому у минулому 2024 році ми у ЦПК сконцентрувалися на адвокації реформи Державної митної служби (ДМС). Вже до кінця цього року Україна має призначити нового керівника ДМС на прозорому конкурсі за участі міжнародних експертів. Тож перший крок у вирішенні цього питання зроблено. 

Важливо розуміти. що з початком вторгнення більша частина бюджету України спрямована на оборонні потреби. Тож дуже важливо забезпечувати постійний моніторинг оборонних закупівель. Це довів зокрема відомий скандал щодо “яєць по 17 грн”, який стався на початку 2023 року після статті журналіста Юрія Ніколова про завищені ціни на їжу, якою годують військових. З того часу Україна зробила колосальні зміни для того, щоб вирішити це питання. Так, створено спеціальні підприємства за стандартами НАТО: Державний оператор тилу (ДОТ), який закуповує речове забезпечення для армії (наприклад, одяг, їжу, бронежилети тощо) та Агенція оборонних закупівель (АОЗ), яка закуповує зброю. 

Викорінення корупції: важелі та перепони

Провідною проблемою на шляху подолання корупції є невідповідність між засадами здійснення змін та їхнім практичним впровадженням, а також браком економічних переваг дотримання правил. Рік тому Довидас Віткаускас, директор ГО «СОС Україна», який протягом багатьох років був координатором проєкту ЄС “Підтримка реформ у сфері юстиції в Україні” та інших проєктів, що фінансуються ЄС з реформування державного управління та верховенства права, що фінансуються ЄС, а також радником двох адміністрацій Президента України поспіль, виклав свої думки в матеріалі The Ukrainian Review. Серед ключових проблем він окреслив:
— Відсутність у НАБУ можливості вести стеження за своїми цілями без допомоги Служби безпеки України (СБУ).

— Суперечки щодо того, кому належить конкретна справа, адже в Україні є низка органів карного розшуку 

— Неякісна прокурорська робота в доведенні в суді 

— Відсутність стандартизованого поняття про допустимість доказів або його кваліфікації в складніших злочинах.

— Органи правопорядку та правосуддя, які мають боротись з корупцією, на перший погляд, процесуально” незалежні “один від одного.

Олександр Калітенко зазначає, що прогресу можна досягти за умови належного виконання норм, що вже існують. Він підкреслює, що рушієм змін є євроінтеграційні вимоги: 

Корупції було б значно менше, якби було дотримання наявних процедур. І якби державні органи, наприклад, будувалися як інституції, як системи інституцій, незалежних від того, хто їх очолює.

Є рекомендації Ukraine facility Plan, є програми МВФ в рамках механізму розширеного фінансування тощо. Тому тут є і можливість отримати  фінансову допомогу, особливо в умовах війни, і залатати прірву в державному бюджеті. І, звісно, це є значним аргументом для того, щоб спонукати владу виконувати ті речі, які вона може не мати особливої політичної волі  виконувати. Наприклад, Верховна рада не завжди приймає необхідні речі. Інколи, як з відновленням декларування, коли ВР прийняла закон про закритість реєстру, його Президент ветував, і потім ВР мала переприймати закон, але все одно зробила це з певними прогалинами в системі декларування, на які вказали зокрема європейські партнери. Тому, так, у нас є, на жаль, певні негаразди, і сподіваюся, що Україні справді вдасться продемонструвати ефективну боротьбу з корупцією, щоб ми стали членом ЄС до кінця 2029 року, як прогнозував комісар ЄС з питань розширення.

Роман Вербовський серед проблем, що гальмують подолання корупції, визначає наступні: 

Як неодноразово наголошували антикорупційні органи — НАБУ і САП — наразі у законодавстві лишаються ряд шкідливих норм, які значно ускладнюють притягнення до відповідальності деяких фігурантів. Ці норми відомі під загальною назвою “правки Лозового”. Скасувати їх мала б Верховна Рада, проте поки так і не зробила цього, обмежившись лише частковим скасуванням норм. 

“Правки Лозового”, зокрема, забороняють слідству продовжувати розслідування на строк довше ніж 3 місяці без дозволу слідчого судді. Це призводить до того, що слідчий суддя може нашкодити слідству і справедливому розгляду справи. Так відбувається через те, що слідчий суддя не занурений у розслідування так глибоко як слідчі, а тому не завжди здатний оцінити, які дії необхідно провести для ефективного розслідування і скільки для цього необхідно часу. У випадку, якщо суддя не дозволить продовжити розслідування, прокурору доведеться йти в суд з неповним пакетом матеріалів, чого може не вистачити для доведення вини.

Такий порядок неодноразово дозволяв владі впливати на розслідування справ топ корупції й закривати справи тоді, коли було неможливо встановити ручний контроль над слідчими і прокурорами.  Саме за цією схемою свого часу закрили справу заступника керівника Офісу президента Олега Татарова, якого підозрювали у пособництві в наданні хабаря.

Проте важливо розуміти, що на викритті корупції процес не закінчується. Для встановлення справедливості важливо, щоб особа понесла відповідальність за свої дії. І уже в судах слідство стикається з законодавчими обмеженнями. Деякі прогалини у Кримінальному процесуальному кодексі дозволяють стороні захисту затягувати справи на роки, що згодом призводить до закриття справ за строком давності. Для розв’язання цих проблем необхідні системні зміни. 

Якщо порівнювати рівень корупції в загальному рейтингові країн, то в Україні він все ще великий. Натомість якщо брати до розгляду індивідуальний шлях України, то результат за останнє десятиліття – об’єктивно значущий. До низки реформ Україну спонукає євроінтеграція, аже саме з прагнення відстояти європейські цінності під час Революції Гідності 2014 й почались значні позитивні зрушення в системі. Попри повномасштабне вторгнення, Україна зберігає високий рівень відкритості даних та розголос корупційних справ, а міжнародні партнери допомагають контролювати ситуацію й реформувати систему.

Дар’я Маслєнкова