Довідас Віткаускас працював консультантом в Україні, зокрема, з 2016 року він є керівником низки проєктів з реформування системи врядування та верховенства права, що фінансуються Європейським Союзом. За цей час він також був радником двох адміністрацій Президента України поспіль. Він поділився своїми думками з The Ukrainian Review щодо ситуації з рідкоземельними корисними копалинами, яка наразі є предметом геополітичної гри між Сполученими Штатами та Україною.
Артем Каспарян: Уряд США переходить від позиції “донора” до позиції “співвласника” України, використовуючи багаті мінеральні ресурси країни на трильйони доларів…
Довідас Віткаускас: Ідея передачі в заставу рідкоземельних ресурсів України фактично належить Офісу Зеленського, коли він уперше запропонував її тодішньому кандидату Трампу у вересні 2024 року. Зараз нова адміністрація Трампа пропонує “зворотну” версію, яка передбачає заставу невикористаних рідкісних мінералів та нафтогазових запасів України, щоб отримати “500 мільярдів доларів” назад до США за вже надану або заплановану допомогу. Якщо адміністрація Трампа має на меті політичний маркетинг, це видається досить логічною ідеєю, оскільки підтримка України з боку США тепер може бути продана широкому американському електорату як “вигідна” для американських платників податків. Однак на практиці ці вигоди можуть виявитися лише ілюзорними.
А.К.: Які основні перешкоди для такої угоди?
Д.В.: Перш за все, предметом пропонованої угоди є “рідкісні землі” України, які насправді не є такими вже й рідкісними. У світі також не існує дефіциту цих товарів, який може задовольнити лише Україна. Багато країн від Азії до Африки мають такий самий потенціал, в деяких випадках – у більш доступному стані. Доведено, що запаси нафти і газу в Україні не є надзвичайно великими, а лише задовольняють місцеві потреби споживання. Американська компанія Chevron вийшла з видобутку сланцевого газу понад десять років тому. В Україні не існує незалежного або комплексного експертного аналізу реальної фінансової вартості різних рідкісних металів. Можна лише покладатися на обґрунтованість офіційних розрахунків українського уряду. Але практика показує, що різні політичні, логістичні, технологічні та ринкові ризики можуть незабаром звести нанівець ці оцінки потенційних “трильйонів”, особливо якщо взяти до уваги політичну нестабільність, правову невизначеність, корупцію і, найголовніше, ризики фінансового та бізнес-менеджменту при видобутку.
А.К.: Запропонована угода дає США “50% частку” в доходах від усіх розвідувальних робіт і видачі ліцензій третім особам…
Д.В: Створення реалістичних опціонів іноземної власності на невикористану сировину за кордоном на мільярди доларів не є юридичним текстом такої ж складності, як, скажімо, договір купівлі-продажу об’єкта нерухомості в Нью-Йорку. Угоди між суверенними державами зазвичай укладаються у формі договорів, які мають бути інкорпоровані в національне законодавство через різні додаткові політичні, бюрократичні та судові механізми – часто доповнені численними виконавчими правилами та інструкціями – якщо очікується, що вони матимуть юридичну силу у внутрішньому праві США чи України. Особливо там, де, як у цьому випадку, обсяг і ступінь цього правового ефекту залежатиме від безлічі факторів, таких як дотримання існуючих конкуруючих правил – від експорту до законів про національну безпеку, від екологічних стандартів до захисту прав акціонерів. Неможливо обійти ці встановлені правові рамки, просто сказавши: “Застосовуватиметься законодавство Нью-Йорка”. Зовсім інша справа – правозастосування, навіть у випадку теоретичного юридичного ефекту. В Україні існують проблеми з невиконанням судових рішень, у тому числі з поганим виконанням арбітражних рішень і, що особливо важливо, рішень іноземних судів. Якщо виникне суперечка щодо реальної “50% частки США” при виконанні, остаточне рішення про виконання залишиться, в основному, на розсуд української, а не американської, політичної, виконавчої та судової влади. За нинішнього стану справ, навіть у разі підписання, така угода залишиться суто декларативною за своєю природою.
А.К.: Напевно, у США є досвід проведення подібних складних угод із заставою стратегічних природних ресурсів за кордоном?
Д.В.: Уряд США і, можливо, приватні інвестори все одно потребують одного з двох типів базових гарантій дотримання зобов’язань іншою стороною в майбутньому – або через правило інтересу (наприклад, у випадку з особисто зацікавленим лідером в автократичній державі), або, як альтернатива, через верховенство права з чіткими та передбачуваними правами на власність. На щастя чи на жаль, Україна не може забезпечити жодного з цих видів гарантування ризиків…
А.К.: Угода передбачає створення “спільного інвестиційного фонду” між США та Україною для управління імплементацією та забезпечення належного збору доходів…
Д.В.: Деякі ризики для такого типу угод виникатимуть зверху вниз через вищезгадані формальні законодавчі або юридичні перешкоди. Але найбільш значні ризики йтимуть “знизу вгору” – через притаманну українській культурі поводження з державною власністю та природними ресурсами. Я припускаю, що “Фонд” спільного інвестування, який розглядається тут, буде, в кращому випадку, операційним проєктним офісом, який розробляє тендери. Однак “Фонд” все одно буде значною мірою покладатися на техніко-економічні обґрунтування, аналітичні звіти та іншу документацію, надану українським урядом та приватними підрядниками. Крім того, адекватна участь українського уряду та бізнесу була б необхідною для того, щоб будь-який тендер або процес ліцензування приносив результати. Схоже, що вся ця угода була розроблена на основі двох припущень: по-перше, що в Україні існує система, яка максимізує вигоду від передачі державної власності та природних ресурсів; по-друге, що в Україні існує практика поваги до інтересів іноземних власників при цьому. Обидва припущення, на жаль, не відповідають дійсності.
А.К.: Чи покращилися з роками тендерні процеси для передачі державної власності?
Д.В.: Дійсно, покращився процес, а не результат. Через радянські традиції тендери та закупівлі часто спрямовані на демпінг, а не на максимізацію вартості державного активу, водночас виключаючи справжню конкуренцію. Минулого року український уряд намагався вирішити значно менші завдання, наприклад, виставивши на приватизацію кілька портів у дельтах Дунаю та Дністра за відносно невеликі суми – в районі 5 мільйонів доларів США за кожен. Кілька тендерних оголошень були або відкладені, або в деяких випадках скасовані, оскільки жоден інвестор не захотів купувати кота в мішку. Іноземці не можуть володіти землею в Україні. Не існує консолідованої системи отримання дозволу на будівництво для поглиблення портового басейну. Будь-яка портова інфраструктура навіть не внесена до відповідних реєстрів землі або нерухомості. Це лише кілька практичних питань, які виникають у потенційних інвесторів з погляду питання: що ж насправді продається? Зрештою, лише місцевий український інвестор може розумно зорієнтуватися і взяти на себе всі ці ризики, і лише заплативши ціну “нижче запитуваної”.
А.К.: Зараз в Україні також відбувається приватизація багатьох державних підприємств (ДП)…
Д.В.: Так, але тільки тоді, коли вони вмирають. Вся логіка приватизації була перевернута з ніг на голову з початку 1990-х років. Роль державних підприємств в економіці України є непропорційною за кількістю. Попри кілька етапів приватизації протягом багатьох років, в Україні завжди існувала надмірна кількість державних підприємств – наразі понад 3 000 на рівні центрального уряду, або 17 000, якщо враховувати муніципальні підприємства. Понад 1 000 державних підприємств зараз знаходяться в руках Фонду державного майна, який діє як своєрідний гібрид між бізнес-цвинтарем і гаражним розпродажем. Найцінніші активи розпродаються за частку ринкової вартості. Фінансовий стан “живих” державних підприємств також продовжує страждати, як до, так і після активної фази війни. Візьмемо, наприклад, “Енергоатом”, оператора атомних електростанцій, який є найбільшим корпоративним збитковим підприємством в країні. Енергоатом зафіксував сотні мільйонів доларів США збитків за всі 3 останні роки, незважаючи на те, що ціна на електроенергію, а отже, і його доходи, постійно зростали. Не допомогло і законодавчо закріплене право “Енергоатому” та іншим великим державним підприємствам спалювати боргові розписки, або так звані “мораторії”.
Проблеми якості корпоративного управління на державних підприємствах, по суті, не вирішуються. З радянських часів державні підприємства все ще розглядаються як “дійні корови”, за рахунок яких політична влада покриває не пов’язані з ними соціальні зобов’язання або інші недоліки у фінансовому плануванні та виконанні державного бюджету. “Неформальні ключові показники ефективності” для ДП традиційно розроблялися в інтересах керівництва ДП, так званих “червоних директорів” та їхніх дружніх підрядників, які здійснюють поставки за завищеними цінами, але не обов’язково в інтересах клієнтів, інших партнерів чи широкої громадськості. Якщо не відбудеться якихось тектонічних внутрішньополітичних зрушень, управління стратегічними природними ресурсами України залишатиметься в руках державних підприємств. А якщо так, то ці державні підприємства, швидше за все, продовжуватимуть щороку зазнавати збитків, як це було в минулому. Якою буде користь від такого режиму роботи для США?
А.К.: Але ж в Україні також є успішні приватні підприємства в сировинному секторі…
Д.В.: Гарне зауваження, але лише на підтвердження мого аргументу. Україна вже є дуже успішним експортером у всьому світі – але, що особливо помітно, лише в аграрному секторі. Україна входить у топ-5 провідних світових експортерів багатьох сільськогосподарських товарів. Виникає питання, чому країна вже досягла такого успіху в сільському господарстві, але не у видобутку та експорті рідкісних металів чи мінералів? Невже українським та іноземним сировинним бізнесменам не вистачило розуму пролобіювати відкриття всіх механізмів видобутку та експорту ще 30 чи, принаймні, 20 років тому? І якщо це не спрацювало тоді, то чому можна реально очікувати, що все пройде гладко зараз?
А.К.: Можливо, війна є причиною більш радикального політичного підходу до залучення приватних інвестицій, у тому числі з-за кордону?
Д.В.: Навряд чи країна може бути більш привабливою через війну. Вона спустошена, що вимагає більших капітальних витрат, ніж зазвичай. Очікувані надходження від рідкісноземельних родовищ України не з’являться з чарівної пінади. Це потребуватиме значних інвестицій. Але іноземні уряди не інвестують. Вони віддають у вигляді грантів, субсидій, кредитів та інших фінансових інструментів. Інвестиції повинні надходити з приватних джерел, мотивованих бажанням заробити гроші в новому місці, і готових взяти на себе ризик їх втратити. У зв’язку з цим США доведеться створити фінансові стимули для приватних американських інвесторів прийти в Україну. Це коштуватиме американським платникам податків. Американські компанії, своєю чергою, повинні будуть інвестувати, щоб брати участь у тендерах, подавати заявки на отримання ліцензій, здійснювати видобуток, розвивати логістичні маршрути та мережі дистрибуції. Чи будуть ці інвестиції варті ризику? Запитайте у Chevron.
Або подивіться на макроекономічну картину: Україна ніколи в своїй новітній історії не перевищувала показник принаймні 20% ВВП, що складаються з інвестицій. Співвідношення інвестицій до ВВП в Україні за останні 5 років коливається між 12% і 17%. Отже, війна чи не війна – грошей, що вкладаються в майбутнє країни, завжди було недостатньо. Це, ймовірно, свідчить про постійний витік потенційних інвестицій з України в різні юрисдикції за кордоном. Це призводить до “економіки виживання”, яка не робить достатньо для створення фундаменту для нових прибуткових і конкурентоспроможних галузей, а також для створення доданої вартості в майбутньому.
А.К.: Які іноземці інвестували найбільше?
Д.В.: Прямі іноземні інвестиції (ПІІ) – це лише частина загального інвестиційного пирога. Особливо, якщо не враховувати різноманітні кіпрські чи нідерландські холдингові та трастові структури, які залишаються домінуючими інвестиційними інструментами в Україні з метою створення корпоративної завіси над реальним походженням грошей та ідентифікацією бенефіціарних власників, які в багатьох випадках є місцевими жителями. Найкращі роки для іноземних інвестицій в Україну – близько 10 мільярдів доларів США щорічно – передували фінансовій кризі 2008-2009 років. Відтоді вони значно зменшилися. У 2024 році ПІІ в Україну становили близько 3,2 млрд доларів США. Попри війну, роком раніше, у 2023 році, цей показник був вищим (4,2 млрд доларів США), незважаючи на війну. Наразі іноземні інвестиції в Україну надходять від вже існуючих гравців, які реінвестують свої прибутки в покращення інфраструктури. Найбільшими іноземними інвесторами у воєнний період у 2022-2024 роках були: російський телекомунікаційний оператор “Київстар” (300 млн доларів США), індійський виробник сталі Arcelor-Mittal (250 млн доларів США) та турецький телекомунікаційний оператор Turkcell (180 млн доларів США).
Але ця трійка лідерів є скоріше винятком, ніж правилом – в іншому випадку масштаби нещодавніх іноземних інвестицій є набагато меншими. Четвертий найбільший іноземний інвестор воєнного часу, данський виробник пива Carlsberg, вклав 45 мільйонів доларів США. З такою ж сумою змирився швейцарський виробник продуктів харчування Nestle. Титул найбільшого інвестора воєнного часу в Україні належить місцевому олігарху Рінату Ахметову, чий трейдер електроенергії ДТЕК інвестував близько 800 мільйонів доларів США, а виробник сталі «Метінвест» вклав близько 600 мільйонів доларів США протягом 2022-2024 років.
А.К.: Чи є корупція основним фактором, що стримує іноземні інвестиції в Україну?
Д.В.: Ні, основним фактором, що лежить в основі, є місцева бізнес-культура, яка залишається дуже короткостроковою та несприйнятливою до конкуренції. Корупція є симптомом та інструментом, що дозволяє місцевим державним та приватним монополіям та їхньому дуже нестандартному підходу до партнерства з іноземцями. У сучасній українській історії було 4 окремі періоди, коли іноземні інвестиції зневажалися безпосередньо діями української політичної та бізнес-еліти. Уряд і бізнес США повинні дуже уважно вивчати ці історичні уроки. Перша епоха припала на початок 1990-х років, коли не було створено реальних можливостей для іноземного капіталу отримати вигоду від схем приватизації різних державних промислових і сировинних підприємств, які врешті-решт знайшли своїх нових місцевих власників. Багато з них були вищезгаданими “червоними директорами”, керівниками радянського зразка з відмінними політичними зв’язками. Відтік іноземних грошей посилився на рубежі тисячоліть, коли українські бізнес-партнери системно витісняли іноземних акціонерів шляхом випуску нових акцій, заочної зміни структури корпоративного управління, фальсифікації даних бізнес-реєстру тощо. На той момент консолідація бізнесу в ключових галузях, таких як енергетика та сільське господарство, майже завершилася в руках місцевих олігархів. Прикметно, що лише російський бізнес в Україні вирізнявся стійкістю, зважаючи на готовність російських інвесторів до ризику та схоже розуміння ними суті бізнесу, а також на те, що їхні бізнес-структури
А.К.: Потім настала фінансова криза…
Д.В.: Так. Наступний етап витіснення іноземного капіталу припав на 2008-2009 роки, коли українська влада піддалася місцевому лобіюванню і деномінувала кредити українських боржників у національній валюті, гривні, незважаючи на те, що вони були видані в доларах чи євро. Це стало ударом у серце для іноземних кредиторів, яким довелося взяти на себе всі витрати, пов’язані з подальшою девальвацією гривні. Зовсім недавно деякі іноземні (в тому числі неросійські) інвестори стали побічним збитком у зв’язку з українськими санкційними списками, які наразі включають понад 15 000 фізичних та юридичних осіб. Цікаво, що українські санкційні списки майже в 10 разів більші, ніж у ЄС чи США. І, на відміну від Заходу, українські санкції призвели до відвертої експропріації українських компаній та інших активів у власників, що потрапили під санкції.
А.К.: Чому українські суди та правоохоронні органи не реагують на дискримінацію іноземного бізнесу?
Д.В.: Дуже наївно думати, що органи правосуддя мають діяти незалежно. У будь-якій країні, в тому числі і в Україні, вони дуже чутливі до тиску з боку місцевих політичних і бізнес-еліт. Суди і прокуратура є паперовими монстрами, доки немає справжнього запиту з боку правлячих політичних і бізнес-еліт на незалежного арбітра з рівними правилами гри. Поки в країні немає достатньої конкуренції в політичній системі та в кожному з секторів економіки, немає джерела, звідки може з’явитися справжній запит на незалежного арбітра. Як наслідок, судові установи діють здебільшого як органи, що ставлять печатки для формалізації інтересів тих, хто має більш потужні зв’язки. Українська політична та бізнес-еліта роками робила багато публічних декларацій, але справжнього запиту на незалежну судову та правоохоронну систему не було. Щоразу, коли виникає значна правова проблема, еліти прагнуть вирішити її шляхом кулуарних домовленостей між собою, а не покладаючись на прозорий судовий процес.
Як наслідок, нікому встановлювати рівні правила гри – ні щодо прав власності, ні щодо захисту інвесторів, ні в будь-якій іншій сфері правової системи. У цьому середовищі, як правило, переважають інтереси, що випливають з більшої сили, а не з правил. Розвиток конкуренції в кожному секторі є ключовим словом тут, і верховенство права буде слідувати за цим. А не навпаки. І це займе багато часу. На жаль, ці основні чинники прийняття рішень не до кінця зрозуміли США та інші західні донори, відповідальні за розробку курсу реформ для України та інших країн, що розвиваються. Донори часто задовольняються створенням і підтримкою паперових інституцій, а не реальним правосуддям.
А.К.: Чи існують глибші культурні чинники, пов’язані з недовірою до іноземного впливу в Україні?
Д.В.: Протягом століть Україну спустошували чужинці, які керували країною відповідно до своїх звичаїв. Певну “поетичну справедливість” можна зрозуміти і сьогодні, коли місцевий український інтерес повинен переважати. Однак описане вище неконкурентне політичне та економічне середовище завдає шкоди не лише іноземним інвестиціям, але й, насамперед, місцевому малому та середньому бізнесу України. У глобалізованій економіці 21-го століття більш ніж будь-коли потрібні належні партнерські відносини у сфері оборони, безпеки, торгівлі та інвестицій. А довгострокові партнерства не можуть існувати без однакових правил гри для всіх. Однак елементи зростаючого економічного націоналізму неминучі в сучасній політиці, в тому числі і в Україні. Лише кілька тижнів тому один місцевий політичний старожил виступав за скасування ринку приватної сільськогосподарської землі та повернення всієї землі в руки “державної монополії”. Така політика була б величезним кроком назад, тому що зараз Україні потрібно більше приватної (в тому числі іноземної) власності, яка б підвищила ефективність використання землі та стандарти корпоративного управління.
Дозвіл іноземної власності на землю в нових країнах-членах ЄС з Центральної та Східної Європи на початку 2000-х років суттєво допоміг у просуванні до вищих стандартів корпоративного управління та якості продукції. Проте Україна дуже запізнилася, дозволивши повноцінну приватизацію землі лише у 2021 році. Іноземні інвестори досі не можуть отримати вигоду від цієї схеми. Не можна позбутися враження, що вищезгадані українські політики більше стурбовані захистом інтересів нинішніх власників оренди сільськогосподарських земель – тобто місцевих агроолігархів – ніж вигодами простих фермерів або суспільства в цілому. Ці нові наративи в українській внутрішній політиці мають дуже непокоїти американських та інших західних партнерів, оскільки вони є не лише антиіноземними, але й квінтесенційно радянськими за своєю природою.
А.К.: Але інвестиційний фонд із Саудівської Аравії вже є власником 200 000 гектарів сільськогосподарських земель в Україні?
Д.В.: (посміхається): Ні, це не так. Хоча саудівці щиро думали, що купують цю землю десять років тому, довіряючи тодішнім запевненням українського уряду. Насправді саудівцям продали досить небезпечну з погляду внутрішнього законодавства оренду землі, яка, швидше за все, має бути переоформлена відповідно до земельного законодавства з 2021 року. Фінансові вигоди для саудівських інвесторів від субкредитування цих земель українським аграрним компаніям також були досить мізерними. Уряд США та потенційні інвестори повинні обов’язково вивчити цей випадок, перш ніж братися за набагато складнішу сферу видобутку та експорту українських рідкоземельних елементів.
А.К.: Чи можуть США просто послатися на пункт “повернення коштів” у пропонованій угоді, щоб вимагати від України 500 мільярдів доларів?
Д.В.: (Посміхається): Можуть. Але яким буде результат? Український уряд просто відмовиться від виплати цього боргу – як він це вже зробив з різними старими кредиторами, оскільки країна перебуває у стані вибіркового дефолту з 2022 року.
А.К.: Тож які головні висновки для уряду США та потенційних іноземних інвесторів в Україні?
Д.В.: По-перше, слід бути дуже обережними та уважними до деталей, оскільки кінцевими бенефіціарами запропонованої угоди щодо застави українських рідкоземельних ресурсів можуть бути не американські платники податків чи інвестори, а “червоні директори” та інші місцеві гравці, які вміють користуватися нестабільністю політичного, правового та бізнес-ландшафту в Україні.
По-друге, оскільки в Україні діє система виборної демократії, США повинні усвідомлювати, що будь-яка угода такого характеру буде укладена лише доти, доки вона задовольняє домінуючі національні інтереси України – або їхнє сприйняття правлячими місцевими політиками. Економічний націоналізм в країні зростає, як і тенденція повернути, а не віддати державний контроль над природними та іншими економічними ресурсами.
По-третє, не намагатися вигадувати велосипед. Замість того, щоб гнатися за доходами, прихованими крайньою невизначеністю, зосередьтеся на тих секторах, де Україна вже дуже сильна, наприклад, на сільському господарстві. Відновлювана енергетика – ще одна гарна можливість, оскільки Україні потрібно буде гарантувати свою енергетичну незалежність – беріть приклад з турецьких та інших інвесторів, які вже активно працюють у цьому секторі.
По-четверте, ключ до успіху бізнесу в Україні полягає не стільки у заграванні з чинним урядом. Уряди змінюються, і навіть вони не завжди можуть знайти адекватні засоби захисту від відсутності верховенства права або чітких і передбачуваних прав власності. Кращими гарантіями могли б стати правильні приватні партнерства з українським бізнесом, які б не лише допомогли захиститися від політичної чи правової невизначеності, але й підвищили б обізнаність бізнесу про те, як найкраще скористатися з унікального становища України.
Нарешті, що стосується політичного тиску з боку США та інших західних країн: припинити спроби побудувати в Україні паперові інституції. Замість цього сприяйте розвитку конкуренції в політичній системі та в кожному секторі економіки, що, в свою чергу, створить справжній попит на верховенство права з боку правлячої та бізнес-еліт. Більше того, надання непідзвітних грошей на покриття будь-якого дефіциту державного бюджету – це не шлях вперед, а скоріше рецепт для ще більшого розкрадання та корупції. Україна потребує довгострокових іноземних зобов’язань, які супроводжуються інвестиціями, а не бюрократичними подарунками. Сприяти створенню належної місцевої банківської системи з приватними (не державними) комерційними банками, які б надавали фінансові ресурси бізнесу, а не державним “чинушам”. останнє, але не менш важливе: спонукати український уряд якнайшвидше дозволити іноземну власність на землю – це важливий елемент ДНК ринкової економіки, якого Україні бракувало з моменту її заснування.
Артем Каспарян
