В інтерв’ю з Довидасом Віткаускасом* ми розглядаємо одне з найважливіших питань, з якими стикається українська економіка, – питання власності на землю та її приватизація.
*Довидас Віткаускас займав різні консультаційні посади в Україні, включаючи керівника групи проєктів, фінансований ЄС, з реформи врядування та верховенства права з 2016 по 2021 рік. Він також виконував обов’язки радника у двох адміністраціях Президента України поспіль.
С.К.: На різних міжнародних конференціях, починаючи з 2022 року, оціночна вартість відновлення України до довоєнного рівня встановлювалася на рівні близько 500 мільярдів доларів США (згідно із дослідженням Світового банку, ООН, Європейської комісії та українського уряду). Хто може надати Україні такі значні ресурси?
Д.В. (усміхається): Важко сказати. Я знаю, хто не може – Європейська комісія. Незважаючи на свої обіцянки, брюссельські бюрократи так і не змогли структурувати модальності давно обіцяної програми “Український механізм” нібито вартістю 50 мільярдів євро. Наразі ЄС лише надає кредити для збалансування бюджету України, але не надає ресурсів для відновлення. Також ці гроші не надходитимуть із заморожених російських активів, які перебувають під санкціями. З очевидних політичних причин ці ресурси також не надійдуть від уряду США. На жаль, такий масштаб коштів навряд чи надійде від приватних західних інвесторів, яких Україна постійно лякала протягом своєї історії незалежності з 1991 року. Зважаючи на те, що за певного зовнішнього фінансування український приватний сектор достатньо спроможний забезпечити зростання, необхідне для того, щоб країна повернулася на правильний шлях і зрештою реалізувала свій потенціал – за умови, якщо український уряд нарешті віддасть головний ресурс, який він завжди тримав подалі від українського народу та бізнесу – землю.
С.К.: Але ж землю обіцяли дати людям ще сто років тому…
Д.В.: Українська сільськогосподарська земля ніколи не була належним чином приватизована. Відоме ленінське гасло про “землю селянам!” ніколи по суті не розглядалося – ні радянською владою, ні владою незалежної України протягом трьох десятиліть. Стара радянська та сучасна українська політика щодо землі насправді були дуже схожими, незважаючи на гучні заяви про протилежне. Переважна більшість сільськогосподарських земель України – приблизно 40 мільйонів гектарів (майже 100 мільйонів акрів) – була розподілена на початку 1990-х років невеликими ділянками між приблизно 7 мільйонами українських громадян, які працювали на цій землі. Більшість отримували ділянки до 5 га (12,3 акрів) у вигляді так званих “земельних паїв”, які можна було здавати в оренду або користування, але не продавати. Теоретично це малося на увазі, як м’яка форма “приватизації”. На практиці це стало надприбутком для місцевих олігархів – часто колишніх керівників радянських колгоспів – які швидко накопичили сотні чи тисячі таких “земельних паїв” у довгостроковій оренді за безцінь. З моменту здобуття Україною незалежності близько 76% дрібних фермерів та інших громадян України здали свої ділянки в оренду за цією системою. Не дивно, що й сьогодні українських фермерів часто називають “колгоспниками”, які не контролюють свій головний ресурс – сільськогосподарську землю.
С.К.: Але 2021 року в Україні нарешті відкрився ринок землі сільськогосподарського призначення, чи не так?
Д.В.: З великим запізненням, на 30 років пізніше, порівняно з іншими посткомуністичними країнами. Закон про власність на землю 2021 року ухвалили лише після величезного тиску Світового банку, ЄС та інших міжнародних акторів. “Відкритий ринок землі” тепер означає, що “земельний пай” нарешті можна продати та належним чином оформити як повноцінне право власності на нерухоме майно. Проте реформа 2021 року з самого початку була скута недоліками: одна фізична особа не може мати більше ніж 100 гектарів (247 акрів), а юридичним особам до минулого року було заборонено володіти землею. Іноземцям досі повністю заборонено купувати українську землю, навіть опосередковано через корпоративні пакети акцій.
С.К.: Чи є прогрес з 2021 року?
Д.В.: Поступова приватизація сільськогосподарських земель просувалася дуже повільно, частково через геополітичні ризики, пов’язані з війною. Індивідуальні землевласники все ще колективно тримають близько 30 мільйонів гектарів (74 мільйони акрів) за старою системою “земельних паїв” з початку 1990-х років, і лише крихітна частина цієї ділянки була належним чином приватизована з 2021 року. Крім того, з радянських часів майже чверть загальної маси сільськогосподарських земель України – або близько 10 мільйонів гектарів (12,3 мільйона акрів) – залишається під прямим користуванням. контроль різних державних установ або державних компаній. Тільки Міністерство юстиції та внутрішніх справ України контролюють понад 50 000 гектарів (123 000 акрів) сільськогосподарських угідь кожне. Як і за часів російських царів, а потім і Радянського Союзу, критичний економічний ресурс залишається в руках державних “чиновників” [осіб, зайнятих у сфері державного управління – С.К.], які не повинні мати жодного відношення до сільського господарства, розвитку бізнесу чи кредитування.
С.К.: Кому ця система вигідна?
Д.В.: Головними бенефіціарами цієї системи були і залишаються місцеві агро-олігархи. Вони дуже дешево заплатили за довгострокову оренду “земельних паїв”, які теоретично все ще належать мільйонам дрібних фермерів та інших одноосібників. Що стосується землі, що знаходиться під контролем держави, то немає передбачуваного стандарту чи критеріїв оренди державного майна, а також повного реєстру орендованих чи суборендованих сільськогосподарських ділянок. Кожен державний орган діє за своїми процедурами та підходами, що часто призводить до розбіжностей між юридичним і фактичним статусом землі. Кілька років тому супутникові дані, зібрані за підтримки Світового банку, показали, що десятки тисяч гектарів під контролем МВС України активно обробляються. Проте керівництво міністерства не змогло пояснити міжнародним партнерам, хто користується землею та на яких правових підставах.
С.К.: Скільки української землі справді можна назвати “приватною” та доступною для продажу? І скільки вона може коштувати?
Д.В.: Станом на середину 2024 року лише 0,56 млн га (1,38 млн акрів) сільськогосподарських угідь було належним чином передано або зареєстровано у відповідних реєстрах у право власності на землю – тобто лише 1,35% від загальної маси сільськогосподарських угідь. Виникає логічне запитання: скільки коштує земля в країні, яку часто вважають найродючішою у світі? Важко відповісти, оскільки угод на ринку ще дуже мало. Зараз середня ціна становить близько 51 тис. грн (близько 1 200 доларів США) за гектар, або трохи менше 3 000 доларів США за акр. Але купити його можна, лише якщо ти українець [має українське громадянство – С.К.], або 100% українська компанія.
С.К.: Чи можна використовувати землю сільськогосподарського призначення як заставу для фінансування бізнесу?
ДВ: Оскільки донедавна землю сільськогосподарського призначення не можна було продати, її не можна було використати як заставу для кредитів чи іншим чином монетизувати. Ринок купівлі землі все ще досить примітивний і готівковий. Зараз усі українські банки разом тримають в іпотеці менше 50 000 га (12 300 акрів) сільськогосподарської землі. У свідомості українського народу та бізнесу слово “земля” досі означає перш за все поле чи ґрунт, а не фінансовий актив. Це обмежує можливості для дрібних фермерів, які вже стикаються з серйозними обмеженнями в доступі до кредитів. Незважаючи на державну програму “5-7-9” чи інші субсидії для фермерів, процентні ставки (позики в іноземній валюті наразі не видаються) за більшістю бізнес-кредитів у національній валюті перевищують 25% річних.
С.К.: А як щодо права власності на землю в житлових, комерційних і промислових об’єктах?
Д.В. (усміхається): Це питання нагадує мені одного міжнародного експерта, який якось запитав мене: “чому в Україні будівлі ширяють у повітрі, а не стоять на поверхні?” Дійсно, з моменту здобуття незалежності Україна принципово не переглянула свій радянський підхід до теорії та практики статусу землі під забудовою. З юридичної точки зору нерухоме майно в Україні не є єдиним і неподільним. Земля розглядається в юридичній теорії, а на практиці реєструється і продається окремо від будівель, що на ній стоять. Досі існують два окремі реєстри: земельний кадастр і реєстр нерухомості, які контролюються двома різними міністерствами з їхніми системами реєстрації. Більше того, у більшості мікрорайонів радянської епохи в Києві та в інших місцях земельні ділянки під будинками навіть не створені та не визначені їхні межі – звідси аналогія з “будівлею, що ширяє в повітрі”, з юридичної точки зору.
С.К.: Але ця земля існує на практиці. Більше того, люди паркують машини чи вигулюють собак у дворах мікрорайонів.
Д.В.: Дійсно, на практиці це роблять. Але земельне право має бути насамперед теорією, яка в українській законодавчій базі та юриспруденції перебуває у дуже безладному стані. Земля у дворах житлових будинків радянських часів фактично належить державі, хоча багато людей мають у цих будинках “приватні квартири”. Не завжди легко сказати, яка центральна чи місцева державна установа в Україні відповідає за управління, оренду чи продаж цієї землі та чи має вона взагалі на це повноваження. Дійсно, теорія та практика “нічийної землі”. Виникає логічне запитання, чи можна квартиру чи будівлю на державній землі взагалі вважати цілком “приватною”? Земельне законодавство більшості цивілізованих західних країн не любить подвійності між землею та будівлями. За винятком деяких природних винятків (“стратегічних” об’єктів, таких як порти тощо), земля та будівля на ній у більшості випадків будуть одним і тим же об’єктом нерухомості та належатимуть одному власнику чи власникам. Навіть у рідкісних випадках в Україні – переважно в сільській місцевості – коли земля та будівля на ній належать одному власнику, майно має бути передано через дві окремі угоди та реєстрації: одну для продажу землі, а іншу для будівлі. Також немає адресного реєстру чи подібної системи, яка об’єднує геопросторові дані фактичних об’єктів на землі з “юридичним коржем”, що визначає ці об’єкти, наприклад, номенклатуру та права власності на квартири, будівлі, назви вулиць та адміністративно-політичний поділ країни. Неконсолідація цих основних даних створює додаткові ризики та невизначеність для планувальників, регуляторів, розробників і власників.
С.К.: Державні компанії України також є важливими землевласниками, чи не так?
Д.В.: Більше 3 000 державних підприємств в Україні (17 000, якщо врахувати муніципальні компанії) по суті функціонують як холдинги нерухомості, контролюючі сотні тисяч гектарів житлової, комерційної та промислової землі в містах. Місцева влада також є власниками та регуляторами міської землі. Більшість забудовників в Україні все ще будують “приватні” житлові комплекси на державній землі. Досі вкрай рідко забудовник купує ділянку для будівництва. Серед українських забудовників землю в просторіччі називають площею, призначеною для будівництва, а не тим, що передбачає будь-яку постійну власність. Немає єдиної системи оренди та управління державними землями. Сотні державних органів – від державних підприємств до місцевих органів влади – видають договори оренди забудовникам відповідно до власних правил і процедур. Наприклад, в Одесі державна земля зазвичай здається в оренду муніципальною владою на 10–15 років. Угода про оренду повинна бути укладена до видачі дозволу на будівництво. Але немає жодних гарантій, що проект буде завершено або квартири продані до моменту закінчення цього договору оренди. Але для будівництва навіть не обов’язково мати належне оформлення землі. У Дніпрі, наприклад, питання передачі земельної ділянки державної власності в оренду забудовнику зазвичай вирішується міською владою після того, як будинок вже зведено.
С.К.: Чи може забудовник бути впевненим у наявності прав на землю навіть після завершення будівництва?
Д.В.: Не може. Це ризик, на який він повинен бути готовий. Цей регуляторний хаос в першу чергу впливає на забудовників і будівельні компанії, які залежать від мінливих політичних настроїв і керівництва, навіть протягом життєвого циклу одного проекту. Але найбільше програють приватні покупці квартир у цих будинках. Коли ви купуєте квартиру в переважній більшості новобудов в Україні, ви продовжуєте сплачувати щомісячну орендну плату місцевим або центральним органам влади за землю, на якій розташований будинок, разом із оплатою комунальних послуг, навіть якщо ви “власник” квартири. Немає ясності щодо того, якою буде ця орендна плата завтра, і чи буде взагалі продовжено оренду державним органом. Межа між приватною та державною власністю на нерухоме майно надзвичайно розмита.
С.К.: Тоді яка користь від дозволу на будівництво для регулювання житлового, комерційного чи промислового будівництва?
Д.В.: Однією з переваг в Україні є те, що в більшості муніципалітетів отримання дозволу на будівництво житлової забудови відбувається відносно швидко. Але на практиці дозвіл на будівництво забезпечує мало юридичної визначеності. Навіть вже розпочаті проекти можуть бути відкладені через скарги громади на містобудівне планування чи дизайн, неповагу до вимог зонування міста та стратегічних генеральних планів, заперечення сусідів чи конкурентів чи зміни у ставленні місцевої влади – усе це після отримання дозволу. У багатьох випадках доля дозволу на будівництво остаточно вирішується в суді. Це затягує деякі житлові проекти на роки, незважаючи на відносно швидкий дозвільний процес. Для складних промислових проектів, таких як поглиблення портового басейну, взагалі не існує “єдиного” дозволу на будівництво. У таких проектах розробники повинні пройти лабіринт збігаючих і часто суперечливих схвалень від десятків державних органів.
С.К.: Які пропонуються рішення для вирішення проблем власності на землю?
Д.В.: Україна має не лише продовжувати вдосконалювати інструменти цифрового управління (наприклад, фронт-офіс у додатку Дія, який є досить якісним продуктом), а й більше зосереджуватися на якості даних та бек-офісі. Перехід від “документального” підходу до підходу “на основі даних” у реєстрації власності є обов’язковим. Це включає стандартизацію, консолідацію та оцифровування всіх об’єктів власності – починаючи з об’єднання земельного кадастру та реєстру нерухомості, централізації управління реєстром, створення дворівневої системи реєстру (“базовий” та “інший” реєстри), впровадження політики адресного реєстру, яка розглядається протягом десяти років. Змінити юридичне сприйняття, щоб унеможливити шахраїв, які живуть за рахунок фальсифікації даних у реєстрах нерухомості та інших реєстрах. Існуючі дані в електронних реєстрах мають мати юридичну перевагу над бюрократичними рішеннями чи паперовими “доказами”. Необхідно усунути десятки лазівок, які дозволяють чиновникам довільно змінювати дані навіть електронного реєстру. В Україні термін “рейдерство” часто відноситься до шахрайства, коли право власності на нерухоме майно або компанію фактично фабрикується шляхом простої зміни імені власника або титулу у відповідному реєстрі. Замість того, щоб витрачати ресурси на “комісії” з розгляду скарг чи полювати за “чорними нотаріусами”, держава має інвестувати в системні та превентивні заходи, які справді захищають права власності.
С.К.: Це не схоже на легкі рішення.
ДВ: Де є бажання, є і спосіб. Технічні нюанси проведення зазначених реформ уже давно донесені до українських колег багатьма міжнародними експертами та доповідями.
С.К.: Але приватна земля, особливо в руках іноземців, викликає політичні розбіжності.
ДВ: Якщо Україна має намір відбудовуватися після війни, процес приватизації землі сільськогосподарського призначення має бути суттєво прискорений, у тому числі Україна має дозволити іноземцям набувати права власності. Саме сільськогосподарські землі, а не непрозорі родовища “рідкісних корисних копалин” є, безумовно, найбільшим природним ресурсом України. На сьогоднішній день вони не використовуються належним чином. Державні органи повинні припинити оренду державних земель усіх типів і натомість провести прозору та ефективну приватизацію. “Приватні” будівлі на державних землях мають стати винятком (наприклад, порти та інші стратегічні активи), а не правилом. Земля та будівлі повинні бути теоретично, як і на практиці, у тих рідкісних випадках, коли державна земля може продовжуватися в приватних руках, мають існувати чіткі стандарти та процедури для видачі або поновлення договорів оренди. Ключ не в тому, який рівень державної (місцевої чи центральної) оренди землі, а в тому, наскільки передбачувано і передбачувано вона це робить. Це допоможе розробити запобіжні заходи для запобігання як “рейдерству” приватної власності, так і корупції при поводженні з державною землею.
С.К.: Як банківська система може сприяти кращій якості прав на землю?
Д.В.: Українська влада та бізнес ще не до кінця зрозуміли, що земля – це фінансовий інструмент. Належним чином зареєстрована приватна земля зрештою закладе основу для якіснішої іпотеки, а отже, знизить процентні ставки з більш здоровою кредитною системою. Українські банки все ще обережні, коли йдеться про розвиток власності чи підтримку приватизації землі сільськогосподарського призначення. Іпотечний ринок залишається дуже обмеженим, оскільки банки бачать у вищезазначеному регулюванні та практиці власності на землю ризик. Банківське фінансування з використанням приватної землі як застави мало б вирішальне значення для покращення:
a) безпеки власності для покупців;
б) відповідальність забудовника до стандартів планування та будівництва;
в) якість будівництва;
г) енергоефективність;
д) загальний масштаб проекту та прибутковість.
С.К.: Чи може існувати приватна власність на землю без верховенства права?
Д.В.: Це навпаки – лише коли сформується більш чітка та передбачувана приватна власність на землю, Україна може поступово очікувати покращення верховенства права. Поки держава контролює такий ключовий економічний ресурс, як земля, забудьте про належне верховенство права чи боротьбу з корупцією. Стимули використовувати державну землю як можливість легкого прибутку завжди будуть більшими, ніж будь-які можливі інституційні системи стримувань і противаг. Вплив приватної власності на землю на доброчесність і боротьбу з корупцією представлятиметься як логічний ланцюжок:
а) підприємства з якіснішою заставою, як-от земля, позичатимуть і інвестуватимуть більше;
б) зростання занепокоєння кредитними рейтингами сприятиме довгостроковому мисленню в бізнесі, оскільки доступ до фінансування більше залежатиме від репутації;
в) це, у свою чергу, сприятиме погашенню боргу та більш стійким і довгостроковим діловим партнерствам;
г) більше проектів, що фінансуються банками, сприятимуть посиленню конкуренції серед підприємств;
д) посилення конкуренції сприятиме справжньому попиту з боку ділових і політичних еліт на те, щоб суспільство ґрунтувалося на правилах, а не на простих інтересах, які підкріплюються грубим використанням політичної чи фінансової влади.
Повноцінна приватна власність на землю також мала б ширші позитивні наслідки для суспільства, сприяючи дбайливому ставленню до своєї землі. Загалом, без приватної власності на землю неможлива заможна та європейська Україна.
Адаптація інтерв’ю: Станіслава Кінка
